Qual è la portata della misura appena abrogata dal Decreto Sicurezza e quali sono i suoi effetti più destrutturanti? Una sfida per i magistrati (e per i cittadini).

«Il dl sicurezza serve al Paese e passerà entro il 3 dicembre o salta tutto e mi rifiuto di pensare che qualcuno voglia tornare indietro» ha detto il ministro dell’Interno e vicepremier Matteo Salvini. Infatti, il Decreto sicurezza è in Commissione Affari Costituzionali della Camera, ma sta registrando diversi ostacoli al suo percorso.

Se incrociare le fonti, in ogni tipo di ricerca, è essenziale a rinvenire una coerenza anche minima nel flusso dei dati, l’interazione a diversi livelli di atti giuridici ufficiali (non sempre aventi forza di legge) consente di ricondurli a una precisa volontà istituzionale e, in questo caso, alla medesima autorità politica.

Il Decreto n. 113/2018 ha perfezionato una compressione del diritto di asilo costituzionale destinata a tutti quei cittadini extraeuropei che trovano negato l’accesso a una clausola di salvaguardia dei propri diritti soggettivi fondamentali. In questo processo, la stessa cittadinanza nazionale è direttamente coinvolta in una sovrapposizione tra sicurezza e diritti della persona, che costituiscono l’ossatura giuridica sulla quale essa è costruita. La vicenda della protezione umanitaria offre, al riguardo, un esempio calzante.

La Costituzione italiana (Art.10, comma 3) tutela lo straniero che, nel proprio Paese, si vede impedire l’esercizio effettivo delle libertà democratiche (anche una soltanto), ossia le libertà civili, i diritti politici e i diritti sociali garantiti dalla stessa Carta fondamentale. Questo impedimento è la base costitutiva del diritto di asilo, come fu definito dai Padri Costituenti prima della Convenzione di Ginevra sullo statuto dei rifugiati (1951) e dei successivi atti di diritto internazionale e comunitario.

«Asilo e rifugio politico, pur avendo connotazioni diverse, sono tuttavia accomunati sotto il profilo procedimentale, la domanda di asilo dovendo essere assistita dalle medesime formalità previste per la richiesta di riconoscimento dello status di rifugiato» (Cass. Civ, Sez. 1, n. 26278/2005).

L’asilo corrisponde a un diritto soggettivo perfetto dello straniero, immediatamente azionabile: non ha bisogno di una legge ordinaria ad hoc, esiste già in capo alla persona e non deve essere ‘concesso’ dallo Stato, ma solo accertato nei suoi presupposti. “Principio solidissimo e profondo” – afferma Paolo Bonetti, costituzionalista dell’Università di Milano – “diversamente dalla vicenda di altre Costituzioni europee, che sono state riviste perché inutilmente restrittive”, esso ricopre, come sistema, un vasto insieme di situazioni. A queste sono riconducibili non solo gli status di rifugiato (per persecuzioni individuali di natura politica, religiosa, culturale) e di titolare della protezione sussidiaria (pericolo di danno grave alla persona derivante da violenza, tortura, minaccia alla vita), che entrambi integrano la protezione internazionale, ma la protezione temporanea (misura eccezionale per situazioni di grave turbamento della vita collettiva, condizione per presentare domanda di asilo – è il caso degli afflussi dalla Tunisia nel 2011) e i motivi umanitari che permettevano il rilascio del permesso di soggiorno.

Il diritto dell’immigrazione è un sistema di regole che interagiscono a 3 livelli: nazionale (Costituzione, leggi e atti equiparati), europeo (i trattati dell’UE, le direttive e regolamenti del Sistema comune di asilo) e internazionale (le convenzioni e i trattati).

Il permesso di soggiorno per motivi umanitari, diversamente dalle fattispecie di protezione internazionale, era un istituto ‘nato’ nell’ordinamento interno: non costituiva, cioè, il riflesso di un adeguamento al diritto europeo e internazionale – anche se richiamava obblighi che derivano dal diritto internazionale – non : Abrogato dal Decreto-legge n. 113/2018 (in vigore dal 5 ottobre), era previsto da una norma di legge ordinaria l’Art. 5, comma 6, del Testo unico sull’Immigrazione (D.lgs. n. 286/1998 – TUI), che faceva espresso rinvio ai principi costituzionali e ai trattati internazionali.

Prima che entrasse in vigore il ‘Decreto Immigrazione e Sicurezza’, con la Circolare del 4 luglio, il Ministro dell’Interno, sulla base di valutazioni politiche di efficienza ed economicità (i tempi di esame delle domande comportano «rilevanti oneri a carico dell’Erario») , trasmetteva orientamenti interpretativi alle Commissioni territoriali per la valutazione delle domande di asilo.

Atto di indirizzo, la Circolare ha inteso limitare il diritto al permesso di soggiorno per motivi umanitari, in ragione del suo «carattere residuale» e pur rappresentando «il beneficio maggiormente concesso del Sistema nazionale» (con una media registrata del 25% sulle istanze di asilo esaminate negli ultimi 5 anni e del 28% a maggio 2018, ossia 4 volte i rifugiati e 7 i titolari di protezione sussidiaria, a fronte del 61% dei dinieghi, su un totale di 9,099 persone).

Mancando precisi requisiti alla concessione di tale misura, i suoi titolari risulterebbero in sovrannumero, motivo di ulteriori disfunzioni organizzative della macchina dell’accoglienza e potenziale fattore di pubblica insicurezza. A tal fine la Circolare richiamava la «necessaria rigorosità» nell’esaminare «circostanze di vulnerabilità degne di tutela», citando una sentenza della Cassazione dello scorso febbraio, che individua nei «seri motivi» (presupposto della concessione) una condizione complessiva inerente a una necessaria «privazione o violazione dei diritti umani nel Paese di origine» (Cass. Civile, n. 4455/2018). A questo proposito, la Circolare condanna la prassi delle Commissioni che avrebbero concesso un numero elevato di permessi a persone prive dei requisiti per la protezione internazionale. La loro permanenza sul territorio per (almeno) 2 anni genera, sempre stando al testo della Circolare due conseguenze: le difficoltà di inserimento sociale per i beneficiari e «consequenziali problematiche sociali che, nel quotidiano, involgono anche motivi di sicurezza».

Organi amministrativi, le Commissioni territoriali e le loro sezioni sono tenute a operare «con indipendenza di giudizio e valutazione» (Art. 4, comma 3bis, D.lgs. n. 25/2008) e contano, tra i componenti di ciascuna Commissione, un rappresentante dell’Alto Commissariato ONU per i Rifugiati (UNHCR). Tale qualità, come ha scritto Fulvio Vassallo Paleologo, docente della materia all’Università di Palermo e Direttore dell’Associazione L’Altro diritto-Sicilia, «dovrà essere dunque garantita in ogni caso anche dalla presenza e dalle scelte del membro UNHCR componente la Commissione territoriale». All’Agenzia delle Nazioni Unite spettano anche compiti di formazione e aggiornamento del personale delle Commissioni e «le posizioni dell’Alto Commissariato», sottolinea ancora il giurista, «non devono coincidere per forza con quelle del Governo che ha ispirato la Circolare».

La norma del TUI, definita «residuale» dalla citata Circolare, istituiva una forma di protezione che poggiava su fonti espressamente richiamate: la Costituzione e il diritto internazionale. Si trattava di una clausola di salvaguardia prevista dell’ordinamento italiano per tutelare i ‘casi scoperti’ sulla base di «seri motivi, in particolare dicarattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano» (Art. 5, comma 6, TUI). La serietà dei motivi di cui parlava la norma abrogata era già definita per legge e, rispetto alla loro individuazione, una Circolare ministeriale non può in nessun caso dettarne i criteri.

Inoltre, come ha sottolineato Chiara Favilli, Docente di Diritto dell’UE dell’Università di Firenze, la Sentenza della Cassazione – che la Circolare ministeriale riporta solo in parte – fa espressamente rientrare nella condizione di «vulnerabilità» posta a base della protezione umanitaria «la possibilità di soddisfare i bisogni e le esigenze ineludibili della vita personale, quali quelli strettamente connessi al proprio sostentamento e al raggiungimento degli standard minimi per un’esistenza dignitosa», o «un’esposizione seria alla lesione del diritto alla salute» così come situazioni ambientali o geopolitiche così compromesse da non offrire «alcuna garanzia di vita all’intero del Paese d’origine (siccità, carestie, situazioni di povertà inemendabili)».

Situazioni, insomma, in cui versa una parte della popolazione emigrante che non ricade sotto la sfera della protezione internazionale: una parte dei cosiddetti ‘migranti economici’ in fuga dalla povertà estrema e i ‘migranti ambientali’, totalmente privi di un preciso status giuridico. 

Sulla scorta della giurisprudenza (compresa quella di merito), la protezione umanitaria si è configurata come qualcosa di più di una ‘caritatevole concessione’. Tra gli obblighi internazionali inerenti ai «seri motivi» che legittimavano il rilascio del permesso di soggiorno, citiamo il divieto di espulsioni collettive (Carta dei diritti fondamentali dell’UE, Art. 19) e il principio di non-respingimento (Convenzione di Ginevra, 1951; CEDU, Art. 3), finalizzato a evitare il rischio di esporre la persona a tortura e a pene o trattamenti inumani e degradanti, secondo l’interpretazione estensiva della Corte Europea dei Diritti Umani (un caso che ha interessato anche l’Italia). Oltre al diritto di asilo, integrato dal divieto di estradizione per reati politici del cittadino straniero (Art. 10, comma 4, Cost.), gli obblighi costituzionali includono la tutela della salute (Art. 32 Cost.) quale diritto fondamentale della persona e interesse della collettività. Quanto ai «seri motivi umanitari», essi fanno rinvio a una serie aperta di diritti, che trova comunque suo ‘cuore’ in tutte le Convenzioni ratificate dall’Italia relative ai diritti umani e nella portata della Costituzione (Corte Cost., n. 381/1999) – ciò che richiede, necessariamente, valutazioni soggettive e oggettive (come gli accertamenti sulla situazione nei Paesi di origine) caso per caso, che tuttavia nulla hanno a che fare con criteri di economia ed efficienza gestionale.

“Alla reiterata proposta” affermava Bonetti, lo scorso gennaio, “di sopprimere con legge il permesso di soggiorno per motivi umanitari, inviterei a considerare l’effetto regressivo che si avrebbe sull’attuazione del diritto di asilo: quella legge sarebbe sicuramente incostituzionale. Quanto, invece, a coloro che pretendono il ‘certifcato di persecuzione’ per accogliere una domanda di protezione internazionale, invito nuovamente alla memoria storica e all’identità di un Paese fondata sulle migrazioni”.

La forma del Decreto-legge risponde a una logica emergenziale e prioritariadell’agenda politica.

Il permesso di soggiorno per motivi umanitari, la cui valutazione è attualmente preclusa alle Commissioni territoriali e ai Questori, è sostituito dal Decreto 113/2018 con permessi speciali per ragioni di salute, calamità naturali e meriti civili. Con la conversione del Decreto in legge, una effettiva protezione umanitaria potrebbe rivelarsi – nonostante le garanzie costituzionali – più problematica in sede applicativa che prima dell’entrata in vigore del Testo Unico.

L’erosione per via governativa dell’operatività dell’asilo «alle condizioni stabilite dalla legge» (Art. 10, comme 3 Cost.) richiama significativamente l’attualità dell’ammonimento del Generale Umberto Nobile ai Costituenti: «Che il diritto d’asilo debba concedersi a rifugiati politici isolati è cosa fuor di questione; ma domani potrebbero battere alle nostre porte migliaia di profughi politici di altri Paesi e noi saremmo costretti a dar loro asilo senza alcuna limitazione, quando restrizioni potrebbero venir consigliate anche da ragioni di carattere economico».