Avant de voter sur le nouvel accord de pêche UE-Maroc en 2018, étendu au Sahara Occidental occupé, plusieurs États membres de l’UE ont demandé un avis juridique qui déterminerait leur vote. WSRW publie aujourd’hui cet avis juridique influent, qui semble être complètement à côté de la plaque.

Dans quatre arrêts consécutifs depuis décembre 2015, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a conclu sans ambiguïté que les accords bilatéraux UE-Maroc – y compris l’accord de pêche entre les deux parties – ne peuvent pas être appliqués au Sahara Occidental. Ainsi, lorsque la Commission Européenne a présenté son accord de partenariat sur la pêche durable récemment négocié avec le Maroc, s’étendant explicitement aux eaux du Sahara Occidental, plusieurs États membres étaient sceptiques. En octobre 2018, un groupe de pays, dont l’Allemagne, le Danemark et l’Irlande, a demandé au service juridique du Conseil de leur fournir un avis juridique permettant d’évaluer si l’accord nouvellement proposé était conforme à la jurisprudence applicable de l’UE.

Le 7 novembre 2018, le service juridique du Conseil a présenté son avis juridique, intitulé “Contribution du service juridique” et a apparemment affirmé qu’un nouvel accord serait légal.

Western Sahara Resource Watch a reçu une copie de l’avis et publie aujourd’hui le document dans son intégralité. Consultez le document au bas de cet article.

L’analyse – d’une importance capitale pour influencer le vote de plusieurs pays sur l’accord proposé – est gravement erronée. Étant donné que l’UE est censée être un système démocratique ouvert et transparent, ancré dans l’État de droit, WSRW est convaincu que la divulgation de cette opinion biaisée est dans l’intérêt public.

Analyse par WSRW de l’avis juridique

L’avis commence par résumer – correctement – les décisions applicables de la CJUE. Il est clair que le service juridique du Conseil accepte le cœur même des principes énoncés dans la jurisprudence actuelle de l’UE :

1. Le Sahara Occidental a un statut séparé et distinct par rapport au Maroc (C-104/16 P);

2. le peuple du Sahara Occidental est un tiers dans les relations UE-Maroc et tout accord applicable à son territoire doit recevoir son accord;

3. Le Maroc n’a ni souveraineté ni juridiction sur les eaux du Sahara Occidental.

En outre, le service juridique du Conseil réaffirme que l’UE ne reconnaît pas – et ne peut pas – reconnaître les revendications de souveraineté du Maroc sur le Sahara Occidental.

Mais l’analyse qui s’ensuit, essayant de faire rimer les références citées ci-dessus à la jurisprudence de l’UE avec l’application de l’accord de pêche UE-Maroc nouvellement suggéré au Sahara Occidental, va très loin. Il est révélateur qu’il n’y ait pratiquement aucune référence juridique dans l’analyse, qui semble plutôt reposer entièrement sur des documents rédigés par la Commission Européenne et le Service européen pour l’action extérieure – les deux organes politiques qui avaient négocié le projet d’accord avec le Maroc. Le document se lit donc comme si sa conclusion avait déjà été convenue au préalable, mais nécessitait simplement une analyse adaptée à l’objectif.

Essentiellement, l’avis met en évidence trois éléments qui garantiraient la compatibilité de l’accord avec la loi :

1. L’inclusion des eaux adjacentes au Sahara Occidental;

2. La consultation et le consentement du peuple du Sahara Occidental;

3. Pas de reconnaissance des revendications marocaines de souveraineté sur le Sahara Occidental.

Cependant, d’un point de vue juridique, ces trois éléments ne sont pas sensibles et l’argumentation est parfois même contrefactuelle.

Problème 1. La référence explicite au Sahara Occidental ne rend pas l’accord légal.

L’accord de pêche précédent faisait référence aux eaux sous juridiction marocaine pour décrire son champ d’application. La Cour de justice de l’UE a rejeté l’idée qu’une telle notion pourrait inclure les eaux du Sahara Occidental.

L’avis du Conseil indique que le projet d’accord de pêche ne fait pas référence à la souveraineté ou à la juridiction que le Maroc prétend avoir sur le Sahara Occidental. Au lieu de cela, il décrit le champ d’application en utilisant des coordonnées géographiques. À ce titre, les eaux du Sahara Occidental sont explicitement couvertes par l’accord.

Pourtant, cela ne correspond toujours pas à l’accord avec la jurisprudence de l’UE. Comme l’admet le Service juridique lui-même, le consentement du peuple du Sahara Occidental est toujours requis (§22).

Problème 2. Il n’y a jamais eu de consultation du peuple du Sahara Occidental et il n’a pas non plus consenti à l’accord.

L’avis juridique semble avoir détourné le but de l’exercice de consultation de l’UE tel que décrit dans le soi-disant document de travail des services de la commission. La consultation a été mise en place pour évaluer les « bénéfices pour la population » d’un nouvel accord de pêche UE-Maroc que l’UE et le Maroc avaient déjà paraphé et accepté de mettre en œuvre. L’avis juridique, cependant, a quelque peu déformé cet objectif comme s’il visait à obtenir le consentement préalable pour conclure un nouvel accord (paragraphe 41). La différence est fondamentale. Le travail du Service Européen pour l’Action Extérieure (SEAE) n’était pas d’obtenir un accord préalable, mais de consulter sur les bénéfices d’un accord déjà convenu. Les services juridiques n’expliquent pas pourquoi ils estiment qu’un tel processus de demande de consentement a été mis en œuvre et n’ont pas évalué les efforts du SEAE en la matière.

Deuxièmement, qui devait avoir donné son « consentement » – selon l’avis juridique – ou été « consulté » – selon le document de travail – ? Le document de travail fait référence à la « population », mais l’avis juridique fait référence au « peuple ». La différence est, encore une fois, fondamentale. C’est un peuple qui a le droit de consentir – pas les habitants actuels du territoire. Pour le rendre encore plus confus : l’avis juridique (§ 27) souligne que « les consultations qui ont eu lieu et leurs résultats sont essentiellement similaires à celles dans le cadre de la modification des protocoles 1 et 4 de l’accord d’association ». Ils parviennent à cette conclusion même si les deux documents de travail (figurant à l’annexe 1 du commerce et à l’annexe 2 de l’accord de pêche) présentent des listes d’institutions consultées totalement différentes. La différence est que le premier groupe de travail sur l’accord commercial a nommé des organisations supprimées défendant le droit à l’autodétermination qui avaient en fait condamné l’approche de l’UE comme ayant été consultée, tandis que le deuxième document de travail a complètement omis tous ces groupes.

En combinaison, ces malentendus deviennent graves :

Le paragraphe 27 de l’avis juridique conclut que « pour les raisons déjà exposées plus en détail dans son appréciation de cette dernière consultation [28], le service juridique estime qu’il ressort des documents soumis au Conseil que tous les éléments raisonnables et réalisables des mesures ont été prises pour s’assurer du consentement du peuple du Sahara Occidental au projet d’accord et de protocole par la consultation de ce représentant du peuple. »

C’est sans précédent. Le service juridique du Conseil approuve ici l’approche du Service Européen pour l’Action Extérieure selon laquelle le consentement du peuple du Sahara Occidental peut être obtenu en consultant les parties prenantes marocaines et en revendiquant des avantages économiques. Il n’y a aucune trace d’analyse juridique dans tout ce chapitre de l’avis. Comme on comprend maintenant l’avis juridique, le service juridique a déduit que les organes du gouvernement marocain représentent le peuple du Sahara Occidental. Aucun des groupes avec lesquels l’UE n’a été en contact ne plaide pour le droit à l’autodétermination. Aucun.

La Cour de justice de l’UE avait déjà réglé la question des bénéfices : celle-ci est considérée comme non pertinente d’un point de vue juridique. Ce qui compte, c’est le consentement. Néanmoins, comme l’a récemment souligné l’auteur de l’avis juridique du Conseil de sécurité des Nations Unies sur le Sahara Occidental, il est inacceptable que les revenus générés par les licences dans la zone du Sahara Occidental soient remis au Trésor public marocain ou équivalent.

Ce qui est beaucoup plus pertinent d’un point de vue juridique, c’est de savoir si le peuple du Sahara Occidental a consenti à l’accord ou non. Il est clair qu’il n’y a pas consenti. Et n’en a même jamais entendu parler.

1. La Commission européenne et le service européen pour l’action extérieure ont négocié et paraphé l’accord exclusivement avec le Maroc. Le peuple du Sahara Occidental n’a participé à aucune étape de ce processus.

2. Après avoir paraphé l’accord, le service européen pour l’action extérieure a déployé un processus de consultation auquel ont participé des responsables et des entreprises marocains. En tant que tel, le processus de consultation a été conçu pour obtenir l’approbation de son accord de pêche proposé : si vous demandez aux bonnes entités, vous obtenez la réponse que vous voulez.

3. Le Service Européen pour l’Action Extérieure a manifestement menti sur la consultation de la représentation officielle du peuple du Sahara Occidental à l’ONU, le Polisario.

4. Consultation n’est pas synonyme de consentement. Alors que la consultation consiste à exprimer une opinion non contraignante pour le décideur final, le consentement implique le pouvoir de dire non. Ou, selon les termes du service juridique du Parlement européen, « le tiers à un accord doit avoir la possibilité de renoncer aux droits qui lui sont conférés ». Un peuple qui détient les droits souverains sur le territoire a le droit de refuser son consentement.

Il semble que le service juridique du Conseil n’ait pas pris la peine d’évaluer la différence de définition entre « consultation » et « consentement », ni si les groupes qui ont participé à la consultation étaient en fait représentatifs du peuple du Sahara Occidental. Le service juridique a déformé les documents du SEAE et a conclu que les organes du gouvernement marocain constituent un représentant du peuple du Sahara Occidental – contrairement à la CJUE.

Problème 3. Conclure un accord de pêche avec le Maroc pour couvrir les activités de pêche au Sahara Occidental, c’est reconnaître les revendications de souveraineté du Maroc.

Pendant des années, les responsables de l’UE ont salué le devoir de non-reconnaissance, tout en violant ce devoir précis en appliquant ses accords avec le Maroc aux parties du Sahara Occidental qui sont sous le contrôle militaire du Maroc.

Or, le service juridique du Conseil déclare que « pour se conformer à la jurisprudence de la Cour de justice », la couverture explicite des eaux sahraouies dans l’accord de pêche ne doit pas « équivaloir à la reconnaissance de la souveraineté marocaine sur le Sahara Occidental » (§ 33). Et cet objectif a été atteint, selon le service juridique, parce que le projet d’accord n’utilise pas les termes « souveraineté ou juridiction marocaine » et parce que les références dans l’accord aux lois et règlements marocains sont sans préjudice de la position de l’UE concernant le statut de territoire non autonome du Sahara Occidental.

C’est la quadrature du cercle.

Précisément en rappelant que l’UE ne doit pas reconnaître les revendications de souveraineté du Maroc, le service juridique du Conseil accepte le point de vue selon lequel l’annexion illégale du Sahara Occidental est une violation flagrante du droit international, puisque le devoir de non-reconnaissance n’incombe qu’aux tiers dans l’affaire de telles violations.

S’il est hors de question d’accepter cette reconnaissance, pourquoi ne pas conseiller au Conseil de ne pas s’impliquer dans une telle situation ? Ce devrait être l’inverse : parce que l’UE ne reconnaît pas la souveraineté du Maroc sur le Sahara Occidental, elle ne doit pas conclure avec le Maroc des accords couvrant le Sahara Occidental.