Migranti, UNHCR vs UE: politiche a confronto
8 settembre 2017
«L’Unione Europea necessita di un approccio coraggioso, creativo e pragmatico per superare la frammentazione e gestire i movimenti dei rifugiati in modo efficace e in conformità con il diritto internazionale». Con questa generale premessa si apre la Proposta dell’UNHCR («Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Rifugiati») pubblicata alla fine del 2016. Si tratta di una serie di raccomandazioni applicative relative a un possibile cambio di politica, funzionale a una risposta ‘di durata’ alla crisi migratoria e all’uscita dalla logica emergenziale o contenitiva capace di trovare i suoi fondamenti nel diritto internazionale vigente.
L’UNHCR, istituita nel 1950, è operativa in 127 Paesi, occupandosi di oltre 60 milioni di persone titolari o in attesa di ottenere lo status di rifugiato, ossia della tutela giuridica prevista per chi sia privo di protezione internazionale nel proprio paese di origine (in base al «giustificato timore» di subirvi persecuzioni, secondo l’Art. 1 della Convenzione di Ginevra del 1951). Base normativa di riferimento per la mission dell’Agenzia restano la Convenzione citata e il relativo «Protocollo» (recepiti nella Convenzione dell’ Organizzazione dell’Unità Africana – dal 2002 «Unione Africana»). La Convenzione di Ginevra, concepita in senso correttivo rispetto alla spartizione europea del Secondo Dopoguerra, contiene, all’Art. 33, il Principio di non-respingimento, che impedisce di espellere i richiedenti asilo e rifugiati e di penalizzarli in forza del loro ingresso irregolare. La realtà contemporanea, lontana dai tempi di redazione di questo documento, si presta a essere definita, rispetto ai flussi migratori, come ‘ibrida’ o ‘mista’: i c.d. flussi o movimenti «misti», comprendono al loro interno sia i titolari dello status specifico di rifugiato, sia persone che emigrano a diverso titolo. L’UNHCR, che ha natura governativa e, rispetto alle Ong, gode di un rapporto meno ‘filtrato’ coi i governi nazionali e le varie entità istituzionali regionali, opera nel rispetto dei diritti umani di tutti questi soggetti: la condivisione del ‘viaggio’ e la volontà non forzata di rimpatriare formano circostanze essenziali nell’attuazione dei suoi compiti istituzionali, come mostra concretamente il Rapporto di febbraio «Desperate journeys», sulle rotte mediterranea e balcanica. Nelle realtà drammatiche riportate dal documento, l’accento è posto sull’assenza di canali legali di accesso all’Europa. Tale circostanza non porta, invero, a rallentare i flussi, ma alimenta le reti criminali che vivono del traffico di persone. Il viaggio è costellato di rischi perché ‘a protezione zero’ – e assicurare protezione internazionale a questi soggetti è prioritario per l’UNHCR, nato per la tutela dei diritti dei rifugiati di tutto il mondo.
Quanto all’evoluzione dell’Agenda europea sulle migrazioni, Frans Timmermans, Vicepresidente della Commissione, ha a più riprese insistito sul fatto che la politica adottata dall’Unione non vuole estromettere i cittadini di stati terzi, ma far sì che essi non siano vittima di quei «viaggi disperati». La sicurezza dei migranti incontra anche, negli effetti di freno alla mobilità, il consenso politico dei vari Paesi che la Commissione rappresenta. Timmermans sottolinea inoltre che, dall’adozione del «Codice di condotta» per le Ong, non si sono avuti più incidenti lungo la rotta del Mediterraneo centrale, che dall’inizio del 2017 conta 2200 vittime. Tuttavia, è arduo bilanciare la sottrazione delle morti in mare con la sorte patita da tutti coloro che sono stati bloccati dalle autorità libiche e tradotti nei centri detentivi. C’è, poi, tutta la realtà sommersa di chi, pur rimanendo fuori da quelle strutture, resta vittima del traffico e dello sfruttamento di persone, senza contare i ‘naufraghi’ abbandonati nel Sahara da facilitatori e trafficanti ben prima di avere raggiunto il confine libico: le rotte africane non partono dal mare.
Dopo la drastica riduzione del flusso dall’Eritrea, dovuta alla stretta sui controlli da parte del governo sudanese, le partenze avvengono in gran parte dalle coste della Libia. Gli sbarchi in Italia sono certamente diminuiti – al Viminale si è registrato, rispetto all’anno precedente, un calo del 2,7% tra il primo gennaio e il 2 agosto 2017 -, ha confermato Federico Soda, Direttore per l’OIM dell’Ufficio di Coordinamento per il Mediterraneo, al «Comitato parlamentare di controllo per l’attuazione dell’Accordo di Schengen» e lo scarto continua ad aumentare (99874 individui sbarcati al 6 settembre). Le intese dell’Europa con Stati-cerniera fondamentali come il Niger, le cui autorità militari pattugliano le piste desertiche per fermare i convogli, sono finalizzate a inibire i flussi, ma comportano nell’immediato due effetti diretti: il frequente abbandono, previo pagamento del servizio, dei viaggiatori in zone desertiche; il ricorso a svariati cambi di rotta per passare in Libia attraverso piste secondarie. L’area desertica è immensa, favorisce la dispersione e l’elusione dei controlli. Al momento, in Niger sono attivi 5 centri di transito (il più importante si trova ad Agadez, capoluogo di una regione desertica grande, da sola, 2 volte l’Italia) gestiti dall’OIM, che provvede ai soccorsi e ai rimpatri assistiti. La presenza dell’Organizzazione nel Paese, finanziata anche dal nostro governo traduce le necessità di una forma di accoglienza ‘primaria’ ed essenziale: nei centri dell’OIM si informano le persone sui pericoli che comporta il viaggio sulle rotte sahariane, allo scopo di convincerli a fare ritorno al proprio Paese di provenienza. Finora, per l’anno in corso Soda ha confermato il traguardo di 3000 rimpatri dal Niger e 5000 dalla Libia, ma si tratta di un processo in corso e le cifre sono già in aumento (si prevedono raddoppiate alla fine del 2017).
Dal canto suo, la Commissione europea condivide l’apertura di canali legali, ma l’indirizzo politico adottato appare, da un lato, meno risoluto rispetto alle priorità di tutela dei diritti umani, comprese le tempistiche necessarie a organizzare campi per rifugiati, che Nino Sergi, fondatore di Intersos, stima invece realizzabili, nella contingenza, in un arco temporale di 15 giorni; dall’altro, la Commissione è fermamente orientata al contenimento securitario dei flussi.
Con uno stanziamento previsto (di concerto con il nostro governo) di 46 milioni di euro per la Libia, il «Piano di Azione a sostegno dell’Italia», disposto a luglio dalla Commissione, prevede un aumento di capacità da parte delle autorità libiche, con la creazione di un centro di coordinamento e soccorso marittimo e il rafforzamento dei controlli sulla frontiera meridionale. Restano prioritari la prevenzione degli spostamenti verso la Libia (in cooperazione con Niger e Mali) e gli accordi di riammissione e rimpatrio celere, anche informale, verso i Paesi di origine e di transito. Nell’attuale situazione della Libia, si segnala che i finanziamenti devoluti alle autorità locali rischiano di alimentare il fenomeno di ‘caccia al migrante’ in cui sono coinvolti politici, militari e ufficiali della Guardia Costiera, con casi di pesantissimi abusi sulle persone e un giro di affari legato ai centri di detenzione, come è denunciato da un recente Rapporto investigativo dell’ONU redatto meno di 3 mesi fa e citato il 2 luglio dal Washington Post.
Per ciò che spetta all’Italia, il «Piano di Azione», dietro lo stanziamento di 35 milioni di euro, ha imposto l’adozione del «Codice di condotta» per le Ong, un’implementazione effettiva della «Legge Minniti-Orlando» con contestuale ampliamento delle capacità di accoglienza e potenziamento del sistema degli hotspot oltre a una doppia accelerazione delle procedure di asilo (domande e ricorsi) e rimpatrio. Ad oggi, i posti previsti per i «Centri di Permanenza per i Rimpatri», che sostituiscono i vecchi «Centri di identificazione ed espulsione», sono 1600 (contro i 3000 richiesti dalla Commissione).
Prima dell’estate, l’UNHCR ha annunciato in un comunicato stampa una sua presenza più intensiva ed estesa in Libia a fronte dell’acuirsi della crisi umanitaria (che impedisce di usufruire di servizi di base come l’accesso all’acqua potabile, a un riparo, al cibo ai farmaci), delle tensioni diffuse e della fragilità politica e economica dell’intero Paese. Accompagnato lo scorso maggio da Vincent Cochetel (Inviato Speciale per il Mediterraneo Centrale) e Amin Awad (Direttore Regionale per Medio Oriente e Nordafrica), l’Alto Commissario Filippo Grandi ha incontrato gli «irregolari» reclusi nei centri di detenzione di Tripoli, dichiarandosi «scioccato» per le condizioni degli ‘ospiti’ di quelle strutture, minori compresi: in tutto, più di 1,3 milioni di persone, se si contano gli sfollati interni per motivi di conflitto. L’incremento dell’azione umanitaria avviene di concerto con quella dell’OIM, con l’apertura di nuovi centri di accoglienza per richiedenti asilo, l’aumento dell’assistenza medica di base e salva-vita nei centri di detenzione, e una presenza più consistente lungo la fascia costiera, in corrispondenza dei luoghi di sbarco. In un Paese instabile e quasi privo di ambasciate (quella italiana fa da eccezione), che non ha mai riconosciuto la base giuridica costitutiva che permette all’UNHCR di esistere (la citata Convenzione del 1951), senza dubbio sussistono difficoltà operative e rischi di incolumità per il personale dell’Agenzia. Questo fattore ne condiziona i tempi e le possibilità di intervento sul campo.
Nondimeno, il coordinamento con altri soggetti, la sua natura specifica e i finanziamenti di cui dispone XX fanno del’UNHCR per i rifugiati – e dell’OIM per i migranti che si trovino in altra condizione – l’attore principale della risposta all’emergenza sul piano dei diritti umani. In base ai dati comunicati, dall’inizio del 2016, l’UNHCR ha ottenuto la liberazione dai centri di detenzione da parte delle autorità libiche di oltre 800 rifugiati e richiedenti asilo. Inoltre, sono previsti «progetti comunitari a impatto immediato» a tutela di questi ultimi e degli sfollati libici, con benefici per l’intera popolazione.
Venendo ora alla citata Proposta di raccomandazioni dello scorso dicembre, il primo punto critico concerne la risposta frammentata al fenomeno migratorio da parte di un’Europa divisa, nella quale alcuni Stati membri hanno devoluto indebitamente ad altri le proprie responsabilità. La mancanza di un fronte comune ha comportato disfunzioni nel «Sistema Europeo Comune di Asilo» (CEAS) e a livello delle singole realtà nazionali, creando «dilemmi di natura politica apparentemente irrisolvibili» (si veda l’Introduzione al documento). In risposta, l’appello ai principi e agli obiettivi di solidarietà e di responsabilità condivisa, contenuti nel Trattato sull’UE (Art. 21) e nella Dichiarazione di New York del 2016, costituirà la base giuridica di supporto ai Paesi ospitanti il maggior numero di persone, al fine di provvedere un’assistenza coordinata a livello internazionale tesa a «creare un contesto in cui i rifugiati possano vivere in sicurezza e ricostruire le loro vite». Da parte gli Stati firmatari della Dichiarazione, questo programma porterebbe all’approvazione e allo sviluppo, nel 2018, di un «Global Compact» per i rifugiati, assistito da finanziamenti europei destinati a specifici progetti pilota.
Le proposte operative dell’UNHCR si articolano in dettaglio secondo i seguenti ambiti: impegno nella protezione e nell’assistenza oltre-frontiera (ossia nei Paesi di provenienza e transito dei flussi), ma anche nella previsione e nell’ampliamento di vie di ingresso sicure; modalità di valutazione, pianificazione e coordinamento per garantire una risposta preparata alle emergenze; implementazione del Sistema Comune di Asilo mediante un meccanismo di registrazione comune e una effettiva redistribuzione a vantaggio dei Paesi sotto pressione, procedure semplificate per ottenere lo status di rifugiato, priorità ai ricongiungimenti familiari e garanzie per i minori non accompagnati, oltre a una maggiore efficienza nell’organizzazione dei rimpatri; infine, un impegno comune adeguatamente strutturato – e finanziato – sul fronte dell’accoglienza e dell’integrazione.
Tra le misure più urgenti suggerite, segnaleremo due rilievi in particolare. Secondo l’UNHCR, L’Unione Europea dovrebbe adoperarsi oltre i propri confini in veste di donatore umanitario e attore di uno sviluppo orientato alla tutela dei rifugiati e dei c.d. «sfollati interni». Come si legge nella Proposta, «I Paesi in via di sviluppo accolgono l’86 % dei rifugiati a livello mondiale e le nazioni in assoluto meno sviluppate danno asilo a 4,2 milioni di rifugiati». Ricorrendo alla base finanziaria offerta dal Fondo Fiduciario per l’Africa e dal Fondo per i Rifugiati in Turchia, l’Unione, adottando un «nuovo approccio», dovrebbe «integrare i rifugiati nella pianificazione allo sviluppo e nell’erogazione di servizi nazionali da parte delle comunità ospitanti» secondo soluzioni che muovano verso un’autonomia dei soggetti (la Commissione destina l’80% degli aiuti a situazioni di sfollamento protratto) e «soluzioni di lungo termine». Il secondo rilievo concerne la sicurezza dei viaggi finalizzati a ottenere la protezione internazionale. Ciò sarebbe possibile garantendo vie di accesso più sicure, a partire dai Paesi di transito (nei quali esistano «programmi di sviluppo e protezione regionale, un Migration Compact o la Risposta Complessiva sui Rifugiati» – ad esempio in Uganda per i rifugiati del Sud-Sudan) e «di primo asilo che si trovano sulle rotte verso l’Europa». Per soggetti vulnerabili, come donne e minori, l’accesso a vie sicure capaci di allontanarli dalle reti della tratta e dello sfruttamento sarebbe consentito attraverso nuove procedure di ricongiungimento familiare (una tra le essenziali ragioni che spingono a mettersi in viaggio). «La necessità di ricongiungersi ai propri familiari costituisce uno dei fattori principali dei movimenti secondari irregolari». Pertanto, si raccomandano procedure abili ad ampliare le categorie beneficiarie, assistite dall’esistenza di un fondo rotativo di sostegno, da linee-guida comuni e da un supporto amministrativo europeo nei Paesi terzi (con speciali esenzioni dal visto, modulistica unificata e il coinvolgimento dell’Ufficio Europeo di Supporto all’Asilo, l’Agenzia dell’Unione Europea per l’Asilo, le Ong e l’UNHCR).
Merita, ancora, di essere richiamata la previsione di meccanismi di coordinamento, nella recezione dei flussi, tra UE e governi nazionali tali da «evitare duplicazioni» negli interventi finalizzati all’accoglienza (come è avvenuto, particolarmente, in Grecia). Per gestire meglio le emergenze, è auspicato un «coordinamento affidabile e strutturato (…) tra le Agenzie dell’UE competenti e l’UNHCR». Quest’ultima, con riguardo agli «sforzi compiuti recentemente per stabilire una propria presenza operativa all’interno dell’UE », potrebbe garantire «informazioni circa i motivi alla base dei movimenti globali di persone, nonché assistenza nello sviluppo di strumenti di analisi e pianificazione».
