Ong e Ue: serve un codice di condotta?
18 Luglio 2017
Intervista all’avv. Fulvio Vassallo Paleologo, componente del Collegio del Dottorato in ‘Diritti umani: evoluzione, tutela, limiti’ presso l’Università di Palermo
Giovedì 13 luglio a Bruxelles si è avuta la notizia dell’approvazione del codice di condotta per le Ong che facciano soccorso in mare: si tratta di un testo che prevede regole che consentiranno di disciplinare l’attività svolta dalle Ong nel Mediterraneo centrale. Si ritiene che vi siano al suo interno indicazioni ben precise sulle modalità operative da rispettare: divieto di entrare nelle acque libiche, di trasferire i migranti soccorsi su altre navi, regolamentazione dei segnali luminosi, dichiarazione delle fonti di finanziamento, possesso di certificazioni di idoneità tecnica, obbligo di trasmettere le informazioni utili alle autorità di polizia italiane per l’attività investigativa.
Per approfondire quali possano essere gli effetti degli obiettivi che ci si è preposti, considerate le polemiche delle settimane scorse relative alle fonti di finanziamento per le ong e in considerazione dell’emergenza migratoria in atto, abbiamo parlato con l’avv. Fulvio Vassallo Paleologo, docente di Diritto di asilo e statuto costituzionale dello straniero, componente del Collegio del Dottorato in ‘Diritti umani: evoluzione, tutela, limiti’ presso l’Università di Palermo. Si ringrazia altresì l’avv. Federica Giandinoto, attualmente non operativa, iscritta al Foro di Roma, per il suo contributo all’inquadramento del tema.
Affrontiamo un tema delicato, data l’emergenza in atto. Si può ritenere che una sinergia tra ONG ed operazioni dell’UE, nonché con altre istituzioni, possa contribuire a dare risposte adeguate al fenomeno migratorio di questa nostra epoca?
Il problema è nel ruolo che hanno le istituzioni europee: la Commissione europea ha approvato infatti un piano proposto dall’Italia, sul quale i tecnici del Viminale stanno continuando a lavorare, in particolare la Direzione della Polizia di frontiera, il Dott. Pinto. Su questo fatto oggettivo, ricavo la seguente considerazione: non si capisce quale forma legale abbia l’assenso dato dalla Commissione europea, perché normalmente essa procede adottando atti formali rivolti agli Stati, tra l’altro anche con impegni di spesa, mentre quello che sembra è che ci sia soltanto una sorta di avallo politico ma dal punto di vista economico, come al solito, non c’è neanche un euro! Questo è quello che sembra al momento. È in sostanza lo stesso procedimento che si è seguito nel 2015 per i centri chiusi hotspot: l’Ue prese in quel caso una decisione con il Consiglio europeo che non aveva alcun valore legale. Poi l’Italia applicò con delle circolari amministrative una normativa che incide sulla libertà personale (art. 13 Costituzione italiana). Quindi, la mia preoccupazione in questo momento – la trasmetterei anche a studenti di Giurisprudenza al primo anno – è che non si sta affatto rispettando il principio delle fonti, previsto dalla Costituzione e dai trattati internazionali. Quanto stabilito non potrà avere la forma di una circolare, ci sarà un codice, un regolamento, un decreto legge, una legge … normalmente, le prescrizioni non vengono stabilite dai titoli di giornale, ma con atti dal valore normativo, che si possano eventualmente impugnare se applicati in modo non corretto. In questo caso, siamo nella sfera della discrezionalità amministrativa. Ad oggi, non si capisce ancora quale portata normativa avrò questo codice che si vuole imporre alle ong. Ma soprattutto, non si capisce sulla base di quale norma, interna o internazionale, si vuole imporre questa minaccia alle ong, tale per cui se non sottoscrivono questo patto non possono fare ingresso nei porti italiani. Questa sorta di minaccia, dal mio punto di vista, è del tutto priva di fondamento legale. Se qualche esperto sarà in grado di spiegarlo, ne sarò ben lieto e ne prenderò atto.
Si ha dunque una controversia di fondo sul metodo.
Sì, perché una regola non si impone con un atto del Ministero dell’Interno, o con un avallo della Commissione europea, ma seguendo una procedura che prevede una legge, un decreto legge, una modifica delle convenzioni internazionali che disciplinano in modo molto dettagliato questa materia. In questo caso, ci sono anche delle convenzioni internazionali che dicono cose molto precise sul cosiddetto disembarkation: su questo, quando avremo un testo che non siano delle bozze non intestate, come è stato finora, e anticipate dai giornali, quando vi sarà un testo con forza di legge, lo si potrà valutare. A mio avviso, c’è un contrasto, come si capisce dai giornali, tra norme di diritto internazionale e di diritto interno che regolano il soccorso in mare.
Lei pensa che un coordinamento tra ong e Ue potrebbe funzionare?
Non esiste, non è previsto da nessuna parte! Questo perché tutte le convenzioni internazionali sottopongono qualunque nave faccia soccorso in mare al coordinamento esclusivo del Comando Centrale della Guardia Costiera (I.M.R.C.C., nel caso italiano) e quindi l’autorità di coordinamento delle ong già esiste, ha operato, a mio avviso correttamente, ed è il Comando centrale della Capitaneria di porto, autorità nominata dalle Convenzioni internazionali come responsabile per la zona Sar (Search and rescue) italiana e per le zone Sar confinanti, quando le autorità dei Paesi confinanti, come nel caso di Malta e della Libia, non riescono a far fronte all’esigenza di soccorso.
Quindi, si sta scrivendo un testo sulla sabbia? È totalmente inutile?
Sinceramente non si capisce quello che sta succedendo. Sì, totalmente inutile e dannoso, perché accredita nell’opinione pubblica l’impressione che le ong facciano qualcosa di scorretto e che con questo codice si vorrebbe correggere, quando, dopo tre o quattro mesi di valanga mediatica, di fango contro le ong, di attività di indagine da parte di molte procure italiane attivata anche da questa campagna di opinione, non è emerso un solo fatto riconducibile a reato. C’è quindi una risposta politica ad una domanda di ‘forca’ che, nel caso delle ong, proviene da strati ampi della popolazione, perché si lascia intendere che il problema è il soccorso di troppe persone e non invece il salvataggio della vita di persone che fuggono dalla Libia, dove subiscono abusi e sevizie che sono sotto gli occhi di chi vuole guardare. Chi pensa che in Libia ci sia solo un campo libero per esercizi di politica internazionale, senza rischi per le persone che vi abitano, ci vada e capisce qual è la situazione!
E quindi a suo avviso quale possibile via potrebbe essere percorsa per coordinare i soccorsi, data la tragica emergenza?
È molto semplice: si dovrebbe ripristinare l’operazione Mare Nostrum, ideare una Mare Nostrum 2, come si fece nel 2014. Ciò significa che le navi umanitarie non sono lì per scelta, ma per necessità, in quanto hanno sostituito navi militari italiane e di altri Paesi che, con la missione Mare Nostrum prima e la missione Frontex Triton, nel 2014 e nel 2015 hanno soccorso l’80% delle persone partite dalla Libia. Le navi umanitarie non esistevano nel 2014, sono arrivate alla fine del 2015, quando Triton ha ritirato i suoi mezzi. Quindi, le navi umanitarie hanno colmato una lacuna, lasciata aperta, per quanto riguarda il soccorso in mare, da mezzi militari italiani ed europei. Si tratta di ripristinare la presenza della missione Mare sicuro, a Nord delle acque libiche: c’era e non c’è più. Si tratta di ripristinare una missione internazionale e non più solo a carico dell’Italia, per cui occorrerebbe una operazione Mare Nostrum a livello europeo. Occorrerebbe ovviamente, una volta sbarcate in Italia, trasferire una parte consistente delle persone che vi sbarcano ma che non vogliono starci, verso gli altri Paesi europei e non invece utilizzare l’Italia come un sacco in cui sigillare tutti quelli che l’Europa non vuole. L’Italia purtroppo, anche con questo codice di condotta, si sta prestando a questo gioco.E sulla nuova Guardia costiera europea e il suo ruolo?
La Guardia Costiera europea è nata con il regolamento n. 1624 del 2016 e, in realtà, mantiene la stessa personalità giuridica di Frontex.
Pur se con un aumento di risorse.
Sì e no. In realtà la Guardia Costiera europea non lavora sul Mediterraneo. Si occupa degli aeroporti internazionali, della frontiera dell’Est Europa, dell’Ucraina. Quindi, esiste, ma sul piano operativo ma, come dimostrano le statistiche del 2016, all’avvio di questa Guardia costiera europea è corrisposto un maggior impegno sul fronte dei rimpatri e dell’antiterrorismo, ma dal punto di vista della presenza fisica di imbarcazioni a Nord della costa libica, oggi ne sono rimaste pochissime. Si tratta della parte di costa da cui avvengono le partenze – un lembo di circa 200 km sui 1900 dell’intera costa, presidiato fino allo scorso anno da navi militari italiane e navi di Frontex. Anche Frontex ha scritto due settimane fa di avere cinque navi operative nel Mediterraneo centrale, di cui due italiane, quindi in realtà Frontex ne ha solo tre. Il nostro governo stesso, a Tallin, ha chiesto un maggiore impegno di Frontex, che ha risposto in maniera negativa.
Quale può essere in definitiva il ruolo delle ong, data la necessità di un maggiore impegno di Frontex?
Le ong possono avere un ruolo complementare, ma non sostitutivo. È chiaro che se le navi militari che hanno anche prestato soccorso – come è documentato con Mare Nostrum e anche con Triton nel 2015 – vengono ritirate, si crea un vuoto, colmato per motivi umanitari dalle navi inviate dalle ong. Peraltro, è da ricordare che le ong non hanno finanziamenti pubblici da parte degli Stati, ma vengono finanziate da privati: c’è da evitare qualunque assimilazione – di cui molto si sente parlare – tra le cooperative, che fanno accoglienza, e le ong, che fanno soccorso in mare. Sono entità totalmente diverse, perché le cooperative lavorano su fondi pubblici mentre le ong lavorano su fondi privati, raccolti prevalentemente in Paesi che non sono l’Italia; il più proviene dalla Germania e dalla Francia.
Quindi nessuna possibilità di commistione tra pubblico e privato.
No, non ci può essere una commistione tra finanziamenti pubblici e privati per le ong. Msf ha rinunciato a finanziamenti pubblici con un comunicato stampa, pur potendo ricevere denaro dall’Ue. Le altre ong non hanno finanziatori pubblici. Dal punto di vista operativo, è ovvio che, se le ong sostituiscono un servizio pubblico, la commistione ci possa essere.
E cosa dire sulle polemiche di qualche settimana fa? Si è parlato di aree grigie in relazione all’attività svolta dalle ong…
Non esistono aree grigie nell’attività di chi fa soccorso in mare. Parlare di aree grigie significa sollevare fumo. Bisogna basarsi sui fatti, non sul sentire comune o sul populismo. La maggior parte della popolazione italiana la pensa in un certo modo perché per mesi si è fatto un lavaggio del cervello sulle ong senza far vedere i problemi veri. Ad ogni modo, non vi è alcuna base legale per impedire alle ong di entrare in un porto se non si è firmato un pezzo di carta senza valore di legge, di circolare, provvedimento dell’Ue. Si dia una forma legale a tutto questo, altrimenti possiamo dimenticarci lo stato di diritto.
